१. स्थानीय सरकार र शासनको अवधारणाः नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ मा भनिएको थियो, “सरकारले ग्राम पन्चायतहरू बडा गरी तिनीहरूलाई स्वायत्त शासन संस्थाको रूपमा काम गर्न आवश्यक अधिकार दिनेछ” । अन्तरिम शासन विधानको यो अंश हेर्दा गाउँ स्तरका निकायलाई स्वायत्त शासनको अधिकार दिइने विषय संस्थागत भएको देखिन्छ । नेपालको संविधान (२०७२) मा भनिएको छ- सङ्गीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुनेछ । नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानून बमोजिम गर्नेछन्।
वि.सं. २००७ को क्रान्तिपछि बनेको नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ र संविधान सभाबाट बनेको नेपालको संविधानमा स्थानीय तहलाई स्वायत्त इकाईको रूपमा संवैधानिक मान्यता दिइएको छ ।
स्थानीय सरकार/शासनको अवधारणा आउनुका पछाडि निम्नलिखित सैद्धान्तिक आधार रहेको देखिन्छः
क) जनतालाई सेवा, सुविधा र सुरक्षा छिटो छरितो र सर्वसुलभ (कम खर्चिलो) रूपमा जनताको घर दैलोमा उपलब्ध गराउनु । ख) जनतालाई अधिकार सम्पन्न बनाई लोकतन्त्रको आधार मजबुत बनाउनु ।
ग) विकास निर्माणमा जनतालाई बृहत् जनसहभागी गराई विकासमा अपनत्वको भावना सृजना गर्दै समृद्धिको मार्गमा हिँडाउनु । घ) राज्यको स्रोत र साधन देशको सबै भूभागमा समन्यायिक रूपमा बाँडफाँट गरी समतामूलक विकास गराउनु ।
ङ) जनताले आफ्नो लागि आफैले कानून बनाउनु ।
आधुनिक राज्यको निर्माण हुनु भन्दा अगाडि धर्तीमा साना साना राज्य थिए । शासन स्थानीय स्तरमा नै हुने गर्दथ्यो । लोकतन्त्रको जननी ग्रीसमा प्रत्यक्ष लोकतन्त्र थियो । विकासको क्रममा जनसङ्ख्या बढ्दै गयो, राज्यहरूको एकीकरण हुन पनि थाल्यो । त्यसपछि प्रत्यक्ष लोकतन्त्र र स्थानीय शासनको अभ्यास ओझेलमा पर्यो ।
स्थानीय सरकार र स्थानीय शासन लोकतन्त्रको नयाँ संस्करण हो भन्ने बहस पनि भएको देखिन्छ । यो लोकतन्त्रको नयाँ संस्करण नभई मानव जातिको प्राचीन मौलिक अधिकार हो । प्रारम्भमा मानव जातिले स्थानीय सरकार र शासनको नै अभ्यास गरेको थियो । कालान्तरमा यी अधिकार राज्य निर्माण र एकीकरणका क्रममा जनताबाट खोसिए बुझाइए । यस सम्बन्धमा दार्शनिक चोमस हन्स, जोन लक र जीन ज्याक स्सोका अलग अलग विचार छन् । अहिले यसको पुनर्वहाली संसार भर हुँदैछ । वर्तमान विश्वमा एकात्मक राज्यका केन्द्रीय शासन भएका मुलुकमा पनि जनताका अधिकार फिर्ता गर्ने प्रचलनको थालनी भएको छ । कतै यी अधिकार विकेन्द्रीकरणको नाममा स्थानीय निकायलाई प्रत्यायोजित गरिदै आएको छ भने कतै स्थानीय तह सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था गरी अधिकार सम्पन्न गराइँदै आएको छ । विकेन्द्रीकरण र स्थानीय सरकार रूपमा उस्तै लाग्न सक्छन् । सारमा भिन्नता छ । एकात्मक राज्यमा विकेन्द्रीकरणको माध्यम अपनाइन्छ भने सङ्घीय राज्यमा स्थानीय तह वा सरकारको ।
स्थानीय सरकारको अर्थ जनताद्वारा निर्वाचित अधिकार सम्पन्न प्रतिनिधिको जनताका घरदैलोमा उपस्थिति हो । घरदैलो सरकार हो । घरदैलो सुविधा हो । जनताले सरकारको महसुस गर्न टाढा धाउनु र सेवा सुविधाका लागि दुःख पाउनु नपर्ने व्यवस्था हो । टोलटोलमा, गाउँ गाउँमा सरकारको उपस्थिति देख्न र अनुभूति गर्न सकिन्छ । स्थानीय सरकारसँग सुशासन, पारदर्शिता र जवाफदेहीताको अपेक्षा गरिन्छ । स्थानीय तह सशक्त, सक्षम र जिम्मेवार भएमा जनताले सुशासन र लोकतन्त्रको वास्तविक अनुभूति गर्न पाउँछन् । स्थानीय तहको कार्यकुशलताको सम्बन्ध जनअधिकार र जनसेवासँग प्रत्यक्ष जोडिएको हुन्छ । जनप्रतिनिधिले आफ्ना कार्य सशक्त रूपमा सञ्चालन गर्न सक्नुपर्छ, सकेनन् भने सङ्घीय राज्यको मर्म बमोजिम जनताले राहत महसुस गर्न सक्तैनन् । सर्वसुलभ रूपमा सेवा सुविधा पाउन सक्तैनन् । स्थानीय सरकारको अवधारणामा ठेस लाग्छ ।
२. स्थानीय तह र स्थानीय निकायः निकायको अर्थ इकाई हुन्छ । नेपालमा साविकमा गाउँ विकास समिति, नगरपालिका र जिल्ला विकास समितिलाई स्थानीय निकाय को रूपमा राखिएको थियो । स्थानीय निकायको अभ्यास एकात्मक राज्यमा, गरिन्छ । नेपालको संविधानमा भनिएको छ- सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुनेछ । नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानून बमोजिम गर्नेछन् । स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनमा भनिएको छ- नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ ले विकेन्द्रीकरणका सम्बन्धमा मार्गनिर्देशन गरेअनुसार नेपाल सरकारले स्थानीय स्वायत्त शासन पद्धतिको विकासका लागि….। विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त बमोजिम एकात्मक राज्यको केन्द्रमा भएका अधिकार तल्लो निकायमा प्रत्यायोजन गरिन्छ । राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरिदैन । यसरी हेर्दा निकाय सरकारको प्रतिनिधि (Agent) को रूपमा मात्र रहने, लाए-अन्हाए, खटाए र तोकिएका काम गर्ने अङ्गका रूपमा रह्यो भने स्थानीय तह राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने एक अङ्गको रूपमा देखिन्छ । माथिल्लो निकायले प्रत्यायोजन गरेका अधिकारको मात्र प्रयोग स्थानीय तहले गर्दैन । स्थानीय तहले पनि सरकारले गर्ने राज्यशक्तिको प्रयोग सरकारको एक तहको रूपमा गर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । नेपालको संविधानको भाग २६, धारा २५१ मा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धमा उल्लेख छ । यसको उपधारा (१) (क) मा भनिएको छ- संविधान र कानून बमोजिम सङ्घीय सञ्चित कोषबाट सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने । यसरी हेर्दा स्थानीय तहलाई एक तहको सरकारको संवैधानिक मान्यता प्राप्त छ ।
३. स्थानीय तहको मोडेल: नेपालको केन्द्रीय सरकार र प्रदेश सरकार गठनको मोडेल संसदीय प्रणाली हो । संसदीय प्रणालीमा कार्यपालिकाको जन्म विधायिकाबाट हुन्छ । कार्यपालिका र व्यवस्थापिका मिसिएका हुन्छन् । कार्यपालिका र व्यवस्थापिका सदस्य अलग अलग हुँदैनन् । व्यवस्थापिका सदस्य कार्यपालिकामा जान्छन्, कार्यपालिकामा नरहँदा व्यवस्थापिका सदस्य हुन्छन् । त्यही प्रणाली बमोजिम नेपालको सङ्घीय मन्त्रिपरिषद र प्रदेश मन्त्रिपरिषदको गठन” क्रमशः आआफ्नै विधायिकाबाट हुन्छ । नेपालको स्थानीय तह गठनको मोडेल हुबहु संसदीय प्रणालीबाट प्रभावित नभएपनि संसदीय प्रणालीको छायाँ चाँहि छ । कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका एकआपसमा मिसिएका छन् । स्थानीय व्यवस्थापिकाको अध्यक्षता नगरपालिका प्रमुख वा गाउँपालिका अध्यक्षले गर्ने र न्यायिक समितिको संयोजक नगरपालिका उपप्रमुख वा गाउँपालिका उपाध्यक्ष हुने व्यवस्था छ । कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायिक समिति (न्यायपालिका) मा Overlapping भएको छ । यसरी स्थानीय तहको व्यवस्थापिका र न्यायिक समितिमा कार्यपालिका हावी भएको र कार्यपालिकाको प्रभाव वा हस्तक्षेप रहने देखिन्छ ।
४. स्थानीय तहको स्वायत्तताको प्रश्नः स्थानीय तह स्वशासित हो कि प्रदेश मातहतको इकाई हो भन्ने प्रश्न पनि आउने गरेका छन् । यस सम्बन्धमा स्पष्ट हुन संविधानको नै सहारा लिनु पर्छ । नेपालको संविधानमा भनिएको छ- सङ्ग, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ । संविधानको यो प्रावधानबाट स्पष्ट हुन्छ कि स्थानीय तह प्रदेश मातहतको इकाई नभई सङ्घ र प्रदेशसँग सहअस्तित्व भएको इकाई हो । सङ्घीय प्रणालीमा राज्यशक्तिको बाँडफाँट केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहमा हुन्छ । नेपालको सन्दर्भमा पनि त्यही भएको छ । नेपालको संविधानको धारा ५६ (२) मा भनिएको छ- नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्ग, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानून बमोजिम गर्नेछन् । यसरी स्थानीय तह संवैधानिक अङ्ग भएको र राज्यशक्तिको प्रयोग गर्न सक्ने अधिकार संविधान बमोजिम पाएको हुँदा सङ्घ वा प्रदेश मातहतको इकाई हो भन्न मिल्ने देखिएन । यसको अर्थ स्थानीय तह स्वच्छन्द र स्वेच्छाचारी इकाई पनि होइन, यसले सङ्घ र प्रदेश कानूनको पालना गर्नुपर्दछ । स्थानीय तहले कानून निर्माण गर्न पाउँछ तर केही सीमा छन् । यस सम्बन्धमा संविधानको धारा ५७ को उपधारा ३, ४, ५, ६, र ७ लाई हेर्नुपर्ने हुन्छ । जसमा देहाय बमोजिम उल्लेख गरिएको छ :
धारा ५७ (३): सङ्घ र प्रदेशको साझा अधिकार अनुसूची-७ मा उल्लिखित विषयमा निहित रहनेछ र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान, सङ्घीय कानून र प्रदेश कानून बमोजिम हुनेछ ।
धारा ५७ (४): स्थानीय तहको अधिकार अनुसूची-८ मा उल्लिखित विषयमा निहित रहनेछ र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको कानून बमोजिम हुनेछ ।
धारा ५७ (५): सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार अनुसूची-९, मा उल्लिखित विषयमा निहित रहनेछ र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान र सङ्घीय कानून, प्रदेश कानून र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको कानून बमोजिम हुनेछ ।
धारा ५७ (६): उपधारा (३) वा (५) बमोजिम प्रदेश सभा, गाउँ सभा वा नगर सभाले कानून बनाउँदा सङ्घीय कानूनसँग नबाझिने गरी बनाउनु पर्नेछ र प्रदेश सभा, गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको त्यस्तो कानून सङ्घीय कानूनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म आमान्य हुनेछ ।
धारा ५७ (७): उपधारा (५) बमोजिम गाउँ सभा वा नगर सभाले कानून बनाउँदा प्रदेश कानूनसँग नबाझिने गरी बनाउनु पर्नेछ र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको त्यस्तो कानून प्रदेश कानूनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म अमान्य हुनेछ ।
संविधानमा भएको यो व्यवस्था बमोजिम हेर्दा सबै भन्दा पहिले सङ्घले कानून बनाई सक्नुपर्ने, त्यस पछि प्रदेशले र अन्तिममा स्थानीय तहले कानून बनाउनु पर्ने हुन्छ । तर अहिले स्थानीय तहको चुनाव भई सकेको छ । प्रदेशको चुनाव निकट भविष्यमा हुँदैछ । स्थानीय तह कानून बनाउने प्रक्रियामा छन् । प्रदेशको भन्दा स्थानीय तहको निर्वाचन पहिले भएको कारणले स्थानीय तहको कानून बनाउने विषयमा केही जटिलता छ ।
सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह बीच संविधानको अनुसूचीमा उल्लेख भए बमोजिम बाँडफाँट भएका अधिकारका बारेमा कानून बनाएर अधिकारको सीमाङ्कन गरिन्छ । स्थानीय तहलाई केन्द्र सरकार र प्रदेश सरकारले आदेश जारी गर्न सक्छ कि सक्तैन भन्ने विषय पनि बहसमा छ । यस सम्बन्धमा संविधानको धारा २३२ को उपधारा (८) मा भनिएको छ- नेपाल सरकारले आफै वा प्रदेश सरकार मार्फत गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकालाई यो संविधान र सङ्घीय कानून बमोजिम आवश्यक सहयोग गर्न र निर्देशन दिन सक्नेछ । त्यस्तो निर्देशनको पालन गर्नु गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकाको कर्तव्य हुनेछ । संविधानको यो प्रावधानले सरकारको नाममा मन्त्रालयले पनि स्थानीय तहलाई निर्देशन दिन सक्ने बाटो खोलेको देखिन्छ । नेपाल सरकारको नाममा मन्त्री स्तरीय, राज्यमन्त्री स्तरीय निर्णय पनि हुने गर्छन् । नेपाल सरकारको आदेशले स्थानीय तहको अधिकार कुण्ठित भयो वा हुन्छ भन्ने तर्क पनि हुने गरेका छन् । संविधानले दिएका अधिकारलाई ऐन, नियम वा आदेशले खोस्न सत्तैन । नेपालको संविधान (२०७२) को भाग १, धारा १ को उपधारा (१) मा भनिएको छ- यो संविधान नेपालको मूल कानून हो । यस संविधानसँग बाझिने कानून बाझिएको हदसम्म अमान्य हुनेछ । यसरी हेर्दा स्थानीय तहलाई संविधान प्रदत्त अधिकार ऐन, नियम वा आदेशबाट खोसिएमा कानूनी उपचारमा जान सकिन्छ ।
५. प्रदेश सरकार भन्दा स्थानीय सरकार स्थिर र शक्तिशालीः संविधानको धारा २३२ (३) मा भनिएको छ, “कुनै प्रदेशमा नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधीनतामा गम्भीर असर पर्ने किसिमको कार्य भएमा राष्ट्रपतिले त्यस्तो प्रदेश मन्त्रिपरिषदलाई आवश्यकता अनुसार सचेत गराउन, प्रदेश मन्त्रिपरिषद र प्रदेश सभालाई बढीमा छ महिनासम्म निलम्बन गर्न वा विघटन गर्न सक्नेछ” । संविधानको यो प्रावधानलाई हेर्दा प्रदेश सरकार भन्दा स्थानीय सरकार शक्तिशाली देखिन्छ । नेपाल सरकारले संविधानको धारा २३२ (८) बमोजिम स्थानीय तहलाई निर्देशन दिन बाहेक सचेत गराउन, निलम्बन वा विघटन गर्न सक्ने अधिकार संबिधानले केन्द्र सरकार वा प्रदेश सरकारलाई दिएको छैन । यसै गरी नेपाल सरकार वा प्रदेश सरकारको निर्देशनको पालना नगरेमा के हुने भन्ने व्यवस्था पनि देखिदैन ।
स्थानीय सरकार स्वाधानी र स्वशासित हुन स्थानीय तहको आर्थिक क्षमता बढ्नु पर्छ । सरकारको आर्थिक क्षमता बढ्न जनताको आर्थिक क्षमता बढ्नु पर्छ । स्थानीय जनता सम्पन्न हुनुपर्छ । सरकारको आम्दानीका लागि उद्योग धन्दा लगायतका आम्दानीका स्रोत हुनुपर्छ । स्थानीय सरकार स्वाधीन र स्वशासित बनाउन जनता सम्पन्न बनाउने नै अबका स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिको मूल जिम्मेवारी भएको छ । जनताका आधारभूत आवश्यकताको पूर्ति गर्दै समृद्धिको मार्गमा फड्को मार्न सक्नुपर्छ ।
सडक, बाटो, पुल पुलेसा, पिउने पानी, शिक्षा, स्वास्थ्य, सुरक्षा जनताका आधारभूत आवश्यकता हुन् । तर अबका स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि यी आधारभूत कुरामा मात्र अलमलिने हो भने समृद्धिको मार्गमा जान ढिलो हुन्छ । जबसम्म समृद्ध भइन्न, तबसम्म स्वाधीन र स्वशासित पनि भइन्न । स्वाधीनता र स्वशासनका लागि आर्थिक परनिर्भरता सके हटाउने नसके घटाउने प्रयत्न गर्नुपर्छ । आत्मनिर्भरता बढाउन आवश्यक छ ।
६. सिंहदरबारका अधिकार स्थानीय तहमा : भनिदै आएको छ- सिंहदरबारका अधिकार गाउँ गाउँमा पुगेका छन् । प्रश्न उठ्छ- सिंहदरबारका कुन कुन र के कति अधिकार गाउँपालिका र नगरपालिकामा पुगेका छन् । संविधानको अनुसूची ८ र कार्यविस्तृतीकरण मा स्थानीय तहका अधिकारको सूची दिइएको छ । अनुसूची ८ मा उल्लिखित स्थानीय तहका अधिकारको सूची अमूर्त प्रकृतिको छ । जसको व्याख्याको जरुरी छ । यसमध्ये सिंहदरबारले अभ्यास गर्दै आएका कुन कुन अधिकार स्थानीय तहमा गएका छन ? मन्त्री परिषदले, मन्त्रालयले, सङ्घीय संसदले, सर्वोच्च अदालतले प्रयोग गर्ने कुन कुन अधिकार गाउँपालिका र नगरपालिकाले पाएका छन् ? कार्य विस्तृतीकरण हेर्दा सिंहदरबारका र तत्कालीन विकास क्षेत्र स्तरीय कार्यालयका केही अधिकार र जिल्ला स्थित केही कार्यालयले प्रयोग गर्दै आएका अधिकार स्थानीय तहमा गएका छन् । यस भन्दा अगाडि नगरपालिकाका केही अधिकार न.पा. का वडालाई दिइएको छ भने, गाउँपालिकाले प्रयोग गर्दै आएका अधिकारमा केही थप गरेर गाउँपालिकाका वडा कार्यालयलाई अधिकार दिइएको छ । तर चर्चा भएजस्तो सिंहदरबारका अधिकार गाउँ गाउँ (वडा कार्यालय) मा पुगेको देखिन्न । अर्को पक्ष गाउँमा गएका अधिकार सिंहदरबार फर्कन्छ भन्ने पनि सुनिदै आएको छ । यो भनाइमा पनि आधार र तथ्य देखिदैन ।
७. स्थानीय तहको सङ्क्रमणकाल: स्थानीय तह दिशाहीनताको अवस्थामा छ भन्न त नमिल्ला तर यसले स्पष्ट दिशा र गति लिन सकेको छैन । कतिपय विषयमा अहिले अन्योल छ । अन्योल स्थानीय तहका प्रतिनिधिमा मात्र होइन, सरकार सञ्चालक, विधायक र कर्मचारी प्रशासनमा पनि छ । यो कानूनको अभावले सृजना गरेको हो । कानूनको अभावको कारण सङ्घीय कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाको अकर्मण्यता हो । अकर्मण्यताको जड अस्थिरता हो । कानून र शासक बीचको सम्बन्ध गोरु र गाडाको जस्तो हुन्छ । कानून र कार्यविधिले बाटो देखाउँछ । कानूनको अभावमा गोरु विनाको गाडा जस्तो हुन्छ । गोरु विना गाडा गुड्दैन । कानून र कार्यविधि गोरु हुन् भने स्थानीय तह गाडा जस्तै । तसर्थ गोरुको पर्खाइमा गाडा रहेको छ भन्दा अतिशयोक्ति नहोला ।
स्थानीय तह सञ्चालनका लागि आवश्यक कानूनको तर्जुमा प्रदेश सभाले पनि गर्नुपर्छ । अनुसूची ८ को कार्य विस्तृतीकारणको १ (११) नं. मा “सङ्घीय तथा प्रदेश कानूनको अधीनमा रही नगर प्रहरीको सञ्चालन तथा व्यवस्थापन, नीति, कानून, मापदण्ड, कार्यान्वयन र नियमन भनिएको छ । यसरी हेर्दा नगर प्रहरीको व्यवस्थापनका लागि प्रदेश कानून पर्खनु पर्ने हुन्छ । अहिले प्रदेश सभा • गठन भएको छैन । संविधानको धारा २९६ (४) मा प्रदेश सभाको गठन नभएको सङ्क्रमणकालीन अवस्थामा अनुसूची ६ का विषयमा प्रदेश सभाले बनाउने कानून व्यवस्थापिका संसदले बनाउन सक्छ भन्ने प्रावधान छ । यसरी हेर्दा कानून तर्जुमा हुन नसक्नुमा सिंहदरबारको अकर्मण्यता स्पष्ट देखिन्छ । केन्द्र र प्रदेशले आवश्यक कानूनको तर्जुमा गरेपछि प्रणालीको विकास हुन्छ । सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको स्पष्ट विभाजन हुनेगरी कानून बन्न र पद्धतिमा जान अझै केही समय लाग्छ । प्रदेश र सङ्घले सबै कानून निर्माण नगरुन्जेल सङ्क्रमणकाल अघोषित रूपमा रहन्छ । संविधानको धारा ५७ (७) मा भनिएको छ- उपधारा (५) बमोजिम गाउँ सभा वा नगर सभाले कानून बनाउँदा प्रदेश कानूनसँग नबाझिने गरी बनाउनु पर्नेछ र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको त्यस्तो कानून प्रदेश कानूनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म आमान्य हुनेछ । यसरी अहिले स्थानीय तहले सङ्क्रमणकालीन अवस्थामा जस्तै कार्य सम्पादन गर्नुपर्ने बाध्यता छैन भन्न नसकिएला ।
८. स्थानीय तह सम्बन्धी संवैधानिक रिक्तता :
क) अनियमितता नियन्त्रण गर्ने संयन्त्रः स्थानीय तहमा हुनसक्ने भ्रष्टाचारजन्य कार्यलाई रोक्नका लागि स्थानीय तहमा संयन्त्र हुनुपर्ने हो । हाम्रो समाजमा
भ्रष्टाचार महारोगका रूपमा देखापरेको छ । स्थानीय तहमा हुन सक्ने भ्रष्टाचारजन्य क्रियाकलाप रोक्दै सुशासन र सदाचार कायम गर्न शक्तिशाली निकायको आवश्यकता पर्छ । यस विषयमा संवैधानिक रिक्तता देखिन्छ । नेपालको संविधानको धारा २३९ (१) मा सार्वजनिक पद धारण गरेको व्यक्तिले भ्रष्टाचार गरी अख्तियारको दुरुपयोग गरेको सम्बन्धमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले कानून बमोजिम अनुसन्धान गर्न वा गराउन सक्नेछ भन्ने व्यवस्था छ ।
सार्वजनिक पदधारण गरेको व्यक्तिको परिभाषा गर्दै भनिएको छ-“सार्वजनिक पर धारण गरेको व्यक्ति” भन्नाले संविधान, अन्य प्रचलित कानून वा सम्बन्धित निकाय वा अधिकारीको निर्णय वा आदेश बमोजिम कुनै सार्वजनिक, अख्तियारी प्रयोग गर्न पाउने वा कुनै कर्तव्य पालन गर्नु पर्ने वा दायित्व निर्वाह गर्नु पर पदमा बहाल रहेको व्यक्ति सम्झनु पर्छ र सो शब्दले सार्वजनिक संस्थाको कुनै पदमा बहाल रहेको पदाधिकारी वा कर्मचारी समेतलाई जनाउँछ । यसैगरी सार्वजनिक संस्था भन्नाले स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ बमोजिम गठित स्थानीय तहलाई पनि बुझिन्छ 15 भनिएको छ । यसरी हेर्दा स्थानीय तहमा अख्तियार दुरुपयोग भएमा सो कार्य अख्यितयार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको क्षेत्राधिकार भित्र पर्ने देखिन्छ ।
स्थानीय तहको लेखापरीक्षणमा संविधानको धारा २४१ आकर्षित हुने देखिन्छ । संविधानको उक्त धाराको उपधारा (१) मा महालेखा परीक्षकको काम, कर्तव्य र अधिकार उल्लेख गर्दै भनिएको छ- राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपतिको कार्यालय, सर्वोच्च अदालत, सङ्घीय संसद, प्रदेश सभा, प्रदेश सरकार, स्थानीय तह, संवैधानिक निकाय वा सोको कार्यालय, अदालत, महान्यायाधिवक्ताको कार्यालय र नेपाली सेना, नेपाल प्रहरी वा सशस्त्र प्रहरी बल, नेपाल लगायतका सबै सग्रीय र प्रदेश सरकारी कार्यालयको लेखा कानून बमोजिम नियमितता, मितव्ययिता, कार्यदक्षता, प्रभावकारिता र औचित्य समेतको विचार गरी महालेखा परीक्षकबाट लेखापरीक्षण हुनेछ । यसै गरी सो धाराको उपधारा (४) मा भनिएको छ उपधारा (१), बमोजिम लेखापरीक्षण गरिने लेखा सष्ट्रीय कानून बमोजिम महालेखा परीक्षकले तोकेको ढाँचामा राखिनेछ ।
यसरी हेर्दा स्थानीय तहको अनियमितता रोक्नका लागि स्थानीय तहमा शक्तिशाली संयन्त्र नभए पनि संविधानका अन्य प्रावधान र ऐन बमोजिम स्थानीय तहबाट हुन सक्ने सम्भावित अनियमित कार्य रोक्न सक्ने संयन्त्रको अभाव छैन । ख) स्वतन्त्र व्यवस्थापिका : सरकारका तीन अङ्ग मध्ये व्यवस्थापिका एक हो। आफ्ना काम, कर्तव्य र अधिकारका लागि सरकारका तीनवटै अङ्ग स्वतन्त्र हुनुपर्छ।
नेपालमा स्थानीय सरकार कानून, सिद्धान्त र व्यवहार ३७ पर्छ । नेपालको संविधानले स्थानीय तहको व्यवस्थापिकालाई कार्यपालिकाभन्दा अलग्गै राखेर स्वतन्त्र व्यवस्थापिकाको परिकल्पना गर्न सकेको छैन । संविधानको धारा २२१ (१) मा स्थानीय तहको व्यवस्थापिकीय अधिकार सम्बन्धमा भनिएको छ- यस संविधानको अधीनमा रही स्थानीय तहको व्यवस्थापिकीय अधिकार गाउँ सभा र नगर सभामा निहित रहनेछ । संविधानको धारा २२४ मा गाउँ सभा र नगर सभाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष सम्बन्धी व्यवस्था छ। जसमा भनिएको छ- गाउँ कार्यपालिकाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष तथा नगर कार्यपालिकाको प्रमुख र उपप्रमुखले क्रमशः गाउँ सभा र नगर सभाको पवेन अध्यक्ष र उपाध्यक्ष मई कार्य सम्पादन गर्नेछ । यसरी हेर्दा संविधानले स्थानीय तहको व्यवस्थापिकालाई स्वतन्त्र राख्न सकेको छैन । स्थानीय तहमा कार्यपालिका अधीनस्थ व्यवस्थापिका छ । कार्यपालिकालाई मार्गनिर्देशन गर्न सक्ने, स्वतन्त्र रूपमा कानून लगायत नीति निर्माण गर्न सबने शक्तिशाली व्यवस्थापिकाको अभाव देखिन्छ ।
ग) स्वतन्त्र न्यायपालिकाः संविधानको भाग ११ धारा १२६ (१) मा भनिएको छ- नेपालको न्याय सम्बन्धी अधिकार यो संविधान, अन्य कानून र न्यायका मान्य सिद्धान्त बमोजिम अदालत तथा न्यायिक निकायबाट प्रयोग गरिनेछ । यसै गरी
धारा १२७ (१) मा नेपालमा देहाय बमोजिमका अदालतहरू रहनेछन् भनिएको छः
क) सर्वोच्च अदालत, ख) उच्च अदालत, र ग) जिल्ला अदालत ।
यसैगरी धारा १२७ (२) मा भनिएको छ- उपधारा (१) मा लेखिएदेखि बाहेक कानून बमोजिम मुद्दा हेर्न स्थानीय स्तरमा न्यायिक निकाय वा विवाद समाधानका वैकल्पिक उपाय अवलम्बन गर्न आवश्यकता अनुसार अन्य निकाय गठन गर्न सकिनेछ । यसरी हेर्दा न्याय सम्पादनका लागि तीन तहका अदालतका अलावा स्थानीय तहमा न्यायिक निकाय पनि रहने देखिन्छ ।
संविधानको अनुसूची ८ को बुँदा नं १२ मा उल्लेख छ गाउँ सभा, नगर सभा, जिल्ला सभा, स्थानीय अदालत, मेलमिलाप र मध्यस्थताको व्यवस्थापन । यसैगरी स्थानीय तहको अधिकार तथा कार्यविस्तृतीकरणको बुँदा नं. १२.५ मा स्थानीय सामुदायिक मेलमिलाप र मध्यस्थता भनिएको छ। यसरी हेर्दा संविधानको भाग ११, धारा १२७ मा तीन तहका अदालत भन्ने उल्लेख छ भने संविधानको अनुसूची ८ को बुँदा नं. १२ मा स्थानीय अदालत भन्ने शब्दावलीको प्रयोग भएको छ । स्थानीय अदालत भनी स्थानीय न्यायिक समितिलाई नै सङ्केत गर्न खोजिएको हो वा होइन एकिन छैन । संविधानमा भएका प्रावधानका बीचमा विरोधाभाष देखिन्छ ।
संविधानको धारा २१७ (१) मा न्यायिक समिति सम्बन्धी व्यवस्था छ । जसमा भनिएको छ- कानून बमोजिम आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्रका विवाद निरूपण गर्न गाउँपालिका वा नगरपालिकाले प्रत्येक गाउँपालिकामा उपाध्यक्षको संयोजकत्वमा र प्रत्येक नगरपालिकामा उपप्रमुखको संयोजकत्वमा तीन सदस्यीय एक न्यायिक समिति रहनेछ । संविधानले स्थानीय तहको न्यायिक समितिलाई न्यायपालिकाको
अभिन्न अङ्गको रूपमा स्थापित गरेको भएपनि कार्यपालिका भन्दा अलग अस्तित्व भएको स्वतन्त्र अङ्गका रूपमा स्थापित गर्न सकेको छैन । स्थानीय तहको न्यायिक समिति स्थानीय तहको कार्यपालिका अधीनस्थ छ । यसैगरी स्थानीय तहको न्यायिक समितिलाई संविधानले अधिकार क्षेत्रको व्यवस्था पनि गर्न सकेको छैन । कानून बमोजिम आफ्नो अधिकार क्षेत्र भित्रका विवाद निरुपण गर्न भनिएको छ । यसरी स्थानीय तहको न्यायिक अधिकार क्षेत्र सम्बन्धमा सङ्घीय कानूनको भरपर्नु पर्ने हुन्छ ।
घ) शक्तिपृथकीकरण नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई अस्वीकारः स्थानीय तहका तीन अङ्ग छन्- कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका । सरकारका यी तीन अङ्ग आ-आफ्नो कार्य सम्पादनका लागि एक आपसमा स्वतन्त्र रहनु पर्छ । स्थानीय तहलाई सरकार मान्ने हो भने यी तीन अङ्ग बीचमा शक्तिपृथकीकरण तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्नुपर्छ । स्थानीय सरकारमा यस्तो हुन सकेको छैन । कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकालाई सरकारका स्वतन्त्र अङ्ग हुन भन्ने अवधारणालाई मजवुत गर्न शक्तिपृथकीकरण, नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई अपनाउनु पर्छ । स्थानीय तहमा कार्यपालिका शक्तिशाली छ । कार्यपालिकाको अध्यक्ष वा प्रमुख व्यवस्थापिकाको अध्यक्ष हुने र न्यायिक समितिको अध्यक्ष कार्यपालिकाको उपाध्यक्ष वा उपप्रमुख हुने प्रावधानले शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तलाई अड्वीकार गर्दैन । व्यवस्थापिका र न्यायपालिका कार्यपालिकाको अधीनस्थ अङ्गका रूपमा रहेको देखिन्छ । शक्ति नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई पनि अस्वीकार गर्दछ । स्थानीय तहमा कार्यपालिकालाई व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाले नियन्त्रण गर्ने वा स्थानीय सरकारका अङ्गका बीचमा शक्ति सन्तुलन हुने कुनै प्रावधान देखिदैन साथै कार्यपालिका स्वच्छन्द र स्वेच्छाचारी भएको अवस्थामा नियन्त्रण गर्ने कुनै संयन्त्र वा प्रावधान छैन ।
व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको अस्तित्व नाम मात्रको छ । व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको नाममा कार्यपालिकाले नै कार्यसम्पादन गर्छ । यसमा संविधान सभाले कार्यपालिका शक्तिशाली बनाउने मनशाय राखेर जानेर बुझेर नै गरिएको हो कि अज्ञानताका कारण विगतको प्रचलनलाई निरन्तरता दिइएको हो, स्पष्ट भएको छैन । स्थानीय कार्यपलिकालाई शक्तिशाली बनाउने अभिप्राय राखिएको हो भने प्रदेश र केन्द्रको कार्यपालिकालाई व्यवस्थापिका मातहत राखेर किन कमजोर र अस्थिर बनाइएको होला ।
ङ) आवधिक निर्वाचनको संवैधानिक प्रावधान नहुनुः संविधानको धारा २४६ (१) मा निर्वाचन आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार सम्बन्धमा उल्लेख गर्दै भनिएको
छ- निर्वाचन आयोगले यस संविधान र सतीय कानूनको अधीनमा रही राष्ट्रपति, उपराष्ट्रपति, सङ्घीय संसदका सदस्य, प्रदेश सभाका सदस्य, स्थानीय तहका सदस्यको निर्वाचनको सञ्चालन, रेखदेख, निर्देशन र नियन्त्रण गर्नेछ । यो प्रावधान हेर्दा स्थानीय तहको निर्वाचन गराउने अधिकार र कर्तव्यं निर्वाचन आयोगको हो । संविधानको धारा २१५ र २१६ मा स्थानीय तहका पदाधिकारीको पदावधि निर्वाचित भएको मितिले पाँच वर्ष तोकेको छ । पाँच वर्ष पूरा हुनु अगावै निर्वाचन आयोगले चुनावको मिति तोक्न सक्ने भन्ने संवैधानिक प्रावधान छैन । यस सन्दर्भमा निर्वाचन आयोग ऐन, २०७३ को दफा ३ (१) मा निर्वाचन मिति तोक्ने सम्बन्धमा भनिएको छ-सङ्घीय कानूनमा अन्यथा व्यवस्था भएकोमा बाहेक नेपाल सरकारले निर्वाचन गराउन मिति तोक्नेछ । यसैगरी स्थानीय तह निर्वाचन ऐन, २०७३ को दफा ३ (१) मा भनिएको छ- सदस्यको निर्वाचन गाउँ सभा वा नगर सभाको कार्यकाल समाप्त हुनुभन्दा दुई महिना अगाडि हुनेछ । यसै गरी ऐ. ऐनको दफा ४ (१) मा निर्वाचनको मिति तोक्ने सम्बन्धमा भनिएको छ- नेपाल सरकारले स्थानीय तहको निर्वाचन गराउन मिति तोक्नेछ । यसरी हेर्दा स्थानीय तहको निर्वाचन गराउने कि नगराउने भन्ने विषय सरकारको स्वविवेकमा निर्भर रहन्छ । संविधान बमोजिम स्थानीय तहको आवधिक चुनाव गराउने अधिकार प्रयोग गर्न र सोही बमोजिम कर्तव्य पालन गर्न निर्वाचन आयोग स्वतन्त्र देखिदैन । स्थानीय तह निर्वाचन ऐन, २०७३ को दफा ३ (१) कार्यान्वयन भएको अवस्थामा त ठीकै होला तर यही प्रावधान संविधानको धारा २१५ र २१६ सँग किन जोडिएन भन्ने जिज्ञासाको विषय हो । ऐनको उक्त प्रावधान संविधानका उक्त धारासँग जोडिएको भए स्थानीय तहको आवधिक निर्वाचन र स्वायत्तताको संवैधानिक प्रत्याभूति हुनसक्थ्यो । निर्वाचन आयोगको अधिकार र कर्तव्य पनि नियन्त्रित हुँदैनथ्यो । आवधिक निर्वाचनको लागि निर्वाचन आयोगले नै निर्वाचनको मिति तोकेर निर्वाचन गराउने विषयमा संवैधानिक प्रत्याभूति हुन नसक्नुले स्थानीय तहको आवधिक निर्वाचनका सम्बन्धमा संशय मात्र उब्जाएको छैन, स्थानीय सरकारको स्वाधीनता र स्वशासनको सिद्धान्तमाथि पनि प्रश्न खडा गरेको छ ।
९. मार्ग चित्रः स्थानीय सरकारको अभ्यास पहिलो अनुभव हो । कतिपय जनप्रतिनिधिलाई यस भन्दा अगाडि स्थानीय निकाय सञ्चालनको अनुभव छ । अनुभवीहरूले पनि मनन गर्नु पर्छ कि स्थानीय निकाय र स्थानीय तह भिन्न विषय हुन् । कतिपयका लागि यो अनुभव नितान्त नयाँ छ । जनप्रतिनिधिबाट जति कुशलतापूर्वक अमुक स्थानीय तहको कार्यसम्पादन हुन्छ, त्यति नै सो स्थानीय तहका जनताले सेवा सुविधा सरल रूपमा पाउँछन । अर्कातिर तत् तत् निकाय सहज रूपमा स्वाधीन र विकास तथा समृद्धिको मार्गमा अगाडि बढ्छन् । यसर्थ आफ्नो तह र आफ्ना काम कर्तव्य र अधिकारका बारेमा जनप्रतिनिधिहरूमा मिहिन ज्ञान हुनु आवश्यक छ । अधिकार मात्र नबुझी अधिकार क्षेत्र र अधिकारको सीमा पनि बुझ्नुपर्छ । आफ्नो तहका काम, कर्तव्य र अधिकार मात्र बुझेर मात्र पनि पुग्दैन, आफूसँग सरोकार राख्ने विषयमा प्रदेश र सङ्घका कानूनको पनि अध्ययन आवश्यक पर्छ । संविधान, ऐन तथा निययमा भएका व्यवस्थाको अध्ययन गरेर कार्य योजना बनाउनु पर्छ । आफ्नो नगर/गाउँ भित्रका समस्याको पहिचान गर्नुपर्छ र समाधानको लागि आफूले के गर्न सकिन्छ, आफ्नो तहले के गर्न सक्छ, जनसहभागिता अर्थात् जनताको तर्फवाट गर्नुपर्ने काम के हुन सक्छ भनी छलफलबाट टुङ्ग्याउनुपर्छ । सामान्यतया जनप्रतिनिधिले निम्नलिखित अनुसार गर्दा राम्रो होला:
क) कानून र अधिकार क्षेत्रको स्पष्टताः आफ्नो तहको अधिकार र आफ्ना अधिकार दुवै बुझ्नु पर्छ । आफू र आफ्नो तहसँग सरोकार राख्ने संविधान, सङ्घीय/प्रादेशिक ऐन, नियम, स्थानीय तहको क़ानून निर्देशिका, आचार संहितामा के छ सूक्ष्म अध्ययन गर्नुपर्छ । अध्ययनमा जनप्रतिनिधि पछाडि परेको अवस्थामा एकातर्फ कर्मचारीबाट हेपिनुपर्ने हुनसक्छ भने अर्कातर्फ जनताका काम गर्न सकिदैन ।
ख) आवश्यकताको सूचीः स्थानीय आवश्यकताको वा मागको पहिचान गर्ने र सोको सूची तयार गर्नुपर्छ ।
ग) अधिकार क्षेत्रको पहिचानः माग र आवश्यकतामा परेको विषय आफ्नो अधिकार क्षेत्र वा आफ्नो तहको वा उपल्लो तहको मध्ये कस्को अधिकार क्षेत्र भित्रको विषय हो भन्ने एकीन गर्नुपर्छ ।
घ) साधन र स्रोतमा मितव्ययिताः थोरै स्रोत साधनले धेरै जन समुदायलाई लाभ हुने काम कसरी गर्न सकिन्छ भन्ने विषयमा चिन्तन र सरोकारवालासँग परामर्श गर्नुपर्छ ।
ङ) घाँटी हेरी हाड निल्ने सिद्धान्तः सस्तो लोकप्रियताका लागि अनावश्यक आश्वासन बाड्नु राम्रो होइन । आर्थिक अवस्थाले धानेन वा कानूनले मिलेन भने सामाजिक जीवन समाप्त हुन सक्छ । साधन स्रोतले पनि धान्ने र कानूनले मिल्ने कतिपय विषयमा पनि निर्णय लिनु अगाडि त्यसको साइड इफेक्ट के हुन्छ भनेर सोच्नु राम्रो हुन्छ ।
च) स्वरोजगारलाई प्राथमिकताः मूल विषय आर्थिक समृद्धि हो । यसका लागि जनताको आय वृद्धि हुनुपर्छ । आय वृद्धिका लागि जनता रोजगार वा स्वरोजगार हुनुपर्छ । रोजगारी भन्दा स्वरोजगारी महत्त्वको विषय हो । जनतालाई कसरी स्वरोजगार बनाउन सकिन्छ, उनीहरूको आयस्तर कसरी वृद्धि गर्न सकिन्छ भन्ने कुरामा केन्द्रित हुनुपर्छ ।
छ) विभेद र विषमताको अन्त्यः समाजमा व्याप्त लैङ्गिक, जातीय, धार्मिक, साम्प्रदायिक, भौगोलिक विभेद र विषमता हाम्रो समाजका अभिशाप हुन् । यिनीहरूको अन्त्यका लागि हरदम प्रयत्न गर्नुपर्छ ।
ज) शसक्तीकरणः समाजका निर्बल वर्गको सशक्तीकरण महत्त्वपूर्ण विषय हो । सशक्तीक्रणलाई केन्द्रमा राख्नुपर्छ ।
झ) भ्रममुक्तिः आजकै दिनमा आफ्नो स्थानीय तह र जनतामा आमूल परिवर्तन हुन्छ भन्ने भ्रम पाल्नु हुँदैन । मैले आज गरेको कामले ५, १० वर्ष पछि यो ठाउँ र जनतामा के परिवर्तन आउँछ भन्ने विशाल र फराकिलो सपना देख्नुपर्छ । जस्तोः राम्रो शैक्षिक संस्थाको स्थापनाबाट वा मौजुदा शैक्षिक संस्थाबाट गुणस्तरीय शिक्षा दिन सकिएमा त्यसको प्रभाव १०, १५ वर्ष पछि मात्र देखा पर्छ ।
न) निरन्तर परिवर्तनः जनप्रतिनिधिले आफूलाई समायानुकूल परिवर्तन गर्न सक्छन् वा सक्दैनन् भन्ने विषयले पनि स्थानीय तहको सफलता निर्भर रहन्छ ।
ट) गर्दै जाने सिक्दै जानेः एकै पटक पूर्णताको आशा नगर्नु ठीक होला । पूर्णता अमूर्त विषय हो । यो सापेक्षित पनि हुन्छ । बढी राम्रोको लागि साधन, स्रोत, क्षमता तथा दक्षता चाहिन्छ । अहिले सावधानी पूर्वक गर्दै र सिक्दै जाने (Learning by Doing) अवस्था हो । Practice Makes a Man Perfect (अनुभवले मानिसलाई पूर्ण बनाउँछ) भन्ने अवधारणालाई मनन गर्दा उचित नै होला ।
